“十三五”時(shí)期是推進(jìn)新型基礎測繪建設的關(guān)鍵時(shí)期。2015年，國家測繪地信局提出新型基礎測繪建設并將其寫(xiě)入《全國基礎測繪中長(cháng)期規劃綱要（2015-2030年）》（經(jīng)國務(wù)院批復，以國函〔2015〕92號印發(fā)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》）。為統一思想、凝聚共識，國家局開(kāi)展了一系列工作，2016年初印發(fā)了《2016年測繪地理信息工作要點(diǎn)》，提出要“研究制定新型基礎測繪體系改革方案”。發(fā)展中心貫徹落實(shí)相關(guān)文件精神，組織開(kāi)展了系列研究和調研，在《調查 研究 建議》刊發(fā)了“新型基礎測繪筆談”系列專(zhuān)題文章，組織召開(kāi)了“新型基礎測繪研討會(huì )”。在以上工作基礎上，各地對調整原來(lái)基礎測繪發(fā)展思路、推動(dòng)新型基礎測繪建設初步形成認識。在此，中心課題組搜集了各地已經(jīng)印發(fā)或者即將印發(fā)的測繪地理信息事業(yè)“十三五”規劃或基礎測繪“十三五”規劃，通過(guò)對規劃指導思想、總體目標、重點(diǎn)任務(wù)等內容的梳理和分析，總結各地對新型基礎測繪的理解和認識，形成以下報告。

　　此次調研共搜集了河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏等21個(gè)省級測繪地理信息事業(yè)“十三五”規劃或基礎測繪“十三五”規劃，另有寧波、濰坊2個(gè)市級規劃。其中，截至調研結束，已經(jīng)印發(fā)的規劃有11個(gè)，多數由?。ㄗ灾螀^）發(fā)改委聯(lián)合當地測繪地理信息主管部門(mén)印發(fā)，福建、山東、甘肅、寧夏由?。ㄗ灾螀^）政府印發(fā)。從樣本的地域分布、經(jīng)濟情況等來(lái)看，樣本基本能反映全國的總體情況，具有有效性。

　　一、各地對新型基礎測繪的認識

　　在調研的21個(gè)省級規劃中，寧夏基礎測繪規劃中并沒(méi)有明確提到“新型基礎測繪體系”，其他省都將其寫(xiě)進(jìn)了基礎測繪“十三五”規劃的發(fā)展目標、指導思想或原則中，大部分省還在保障措施中明確，要按照新型基礎測繪的要求，加強經(jīng)費投入、加強創(chuàng )新人才培養，調整現有隊伍布局等（各地對新型基礎測繪的部署見(jiàn)附表1）。

　　基礎測繪的轉型升級，根本上說(shuō)就是生產(chǎn)體系和應用服務(wù)的轉型升級。在多數地方規劃中，都充分強調大數據、云計算在新型基礎測繪建設中的作用，在重大任務(wù)中提出了相關(guān)思路。雖然在表述上不太統一，但是具體建設任務(wù)和思路都是一致的。大數據中心的理念是整合各部門(mén)、各類(lèi)型、各尺度、各要素、各時(shí)間的地理信息數據，實(shí)現時(shí)空信息的處理、統計分析、數據挖掘等。云平臺的理念是以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，實(shí)現服務(wù)的多樣化、定制化等。

　　二、“十三五”規劃中基礎測繪產(chǎn)生的變化

　　在國家局提出新型基礎測繪后，各地反響強烈，從基礎測繪的發(fā)展理念到具體任務(wù)布局，與“十二五”規劃比較都有了明顯的變化，具體來(lái)說(shuō)包括以下幾方面。

　　1.總體發(fā)展理念的變化

　?、佟叭诤稀背蔀楝F代測繪發(fā)展的方向

　　與新技術(shù)融合發(fā)展已在各地基礎測繪規劃中得到充分的重視，主要體現在以下幾點(diǎn)。一是大數據中心的建設。河北、山西、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、山東、河南、湖南、四川、陜西、甘肅等12省及寧波、濰坊等市，明確提出要建設“大數據中心”，要利用大數據技術(shù)，建設跨行業(yè)跨層級的時(shí)空信息大數據，要關(guān)聯(lián)整合多部門(mén)的多維、多源、多類(lèi)型信息資源，形成信息資源的快速共享、互聯(lián)互通。大數據中心的建設體現了不同技術(shù)、不同數據、不同層級的融合，是“十三五”時(shí)期各地建設的重要任務(wù)。二是三網(wǎng)融合成為“十三五”期間基礎建設重要任務(wù)。河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、青海等9省明確提出“十三五”期間要實(shí)現大地、高程、重力控制網(wǎng)的三網(wǎng)融合。三網(wǎng)融合的發(fā)展思路早在國家局“十二五”規劃中就已經(jīng)提出，但在地方“十二五”規劃中響應者甚少，直到“十三五”規劃各地才將其作為建設重點(diǎn)?？梢钥闯?，從國家提出思路到各地方貫徹執行，這中間大概有五年的滯后期。三是時(shí)空信息云平臺的建設。河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏等20?。ㄗ灾螀^）都提出要建設時(shí)空信息云服務(wù)平臺，占省樣本總量的95%。云平臺主要采用云計算技術(shù)，實(shí)現時(shí)空數據資源的按需調用、數據動(dòng)態(tài)分析處理、云端制圖表達、時(shí)空信息挖掘與決策支持等，提供目錄服務(wù)、定位服務(wù)、處理服務(wù)和分析服務(wù)等多方位服務(wù)。

　?、凇伴_(kāi)放共享”成為重要發(fā)展趨勢

　　中長(cháng)期規劃中提出，“開(kāi)放共享”是新型基礎測繪的重要特點(diǎn)。而從各省規劃內容也可以看到此趨勢。一是部門(mén)共建共享已成為全系統共識。規劃中提出要加強部門(mén)共建共享的省份有20個(gè)，分別是河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣西、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏。二是多個(gè)省探索引入社會(huì )資本發(fā)展基礎測繪。創(chuàng )新多元化投入渠道，實(shí)現投入上的“開(kāi)放”。內蒙古、遼寧、吉林、浙江、河南、湖南、廣西、云南等8省都提出充分利用社會(huì )資源，探索多元化投入模式。三是將志愿者模式引入地理信息采集。要實(shí)現地理信息數據的實(shí)時(shí)快速更新，單靠專(zhuān)門(mén)的隊伍按周期進(jìn)行全面測繪是無(wú)法實(shí)現的，而且成本巨大。在這個(gè)“人人都是測繪者”的時(shí)代，應該也只有引入社會(huì )大眾的力量，才能實(shí)現效率的最大化。雖然目前只有江蘇省明確提出志愿者地理信息采集，但其做法非常值得借鑒和思考，也將成為一種發(fā)展趨勢。江蘇省將地理信息采集和生產(chǎn)、管理的“網(wǎng)絡(luò )化”、“志愿者模式”結合起來(lái)，實(shí)現地理信息的快速更新和實(shí)時(shí)化。規劃中提出，建立快速獲取和更新基礎地理信息數據的技術(shù)方法和工藝流程，構建網(wǎng)絡(luò )環(huán)境下的新型基礎測繪生產(chǎn)管理和質(zhì)量控制信息化平臺，實(shí)現測繪生產(chǎn)全過(guò)程的網(wǎng)格化、流程化、智能化。將志愿者地理信息采集與分析挖掘技術(shù)作為重點(diǎn)研究技術(shù)。目前很多技術(shù)已經(jīng)取得突破，應該繼續加強這方面的技術(shù)攻關(guān)，早日實(shí)現這種模式。

　?、蹚摹爸亟ㄔO”轉變?yōu)椤敖ㄔO服務(wù)并重”

　　“十三五”規劃和“十二五”規劃比較，還有一個(gè)顯著(zhù)的理念上的不同，那就是基礎測繪從以地圖測制更新向地理信息綜合服務(wù)轉變，從重建設到建設服務(wù)并重的轉變?！笆濉币巹澲?，基礎測繪的重點(diǎn)主要集中在基準建設、基礎地理信息的獲取和更新、地形圖的編制和出版，而從“十三五”規劃中可以看出，地理信息的服務(wù)已經(jīng)提到與建設并重的位置?；A測繪工作重點(diǎn)由以測繪基準建設、基礎地理信息采集為主，向以測繪基準管理服務(wù)、基礎地理更新共享與公共應用服務(wù)為主轉變，強化基礎測繪服務(wù)的公共性和權威性?；鶞史?wù)方面，所有省都提出要建設省導航定位服務(wù)系統。除西藏外，其他省都提出要建設時(shí)空信息云服務(wù)平臺，提供多樣化的服務(wù)。而定制化的服務(wù)成為基礎測繪未來(lái)服務(wù)的重要方向。河北、黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖南、四川、西藏、甘肅、青海等10省都提出要發(fā)展個(gè)性化地理信息定制服務(wù)。

　　2.具體任務(wù)部署的變化

　?、佻F代基準的建設

　　所有省級規劃都將完善和維護現代測繪基準體系的建設列為基礎測繪“十三五”規劃的主要任務(wù)之一，并提出要推進(jìn)導航定位服務(wù)系統的建設。與“十二五”建設重點(diǎn)比較發(fā)現，大多數將建設和完善衛星定位服務(wù)系統作為“十三五”發(fā)展重點(diǎn)，提出了具體目標和推進(jìn)措施，以提供高精度的衛星定位應用服務(wù)。河北、江蘇、浙江、福建、四川、云南和寧夏等7?。ㄗ灾螀^）規劃在主要任務(wù)中提出加密部分地區重力點(diǎn)，開(kāi)展對空白區重力測量，約占省樣本總量的33.3%。另外，河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、青海等9省計劃在“十三五”期間完成大地、高程、重力三網(wǎng)融合，約占省樣本總量的42.9%。其中河北、江蘇、山西、湖南將其列為規劃的發(fā)展目標之一，作為推進(jìn)現代化測繪基準體系建設的主要任務(wù)。

　?、诨A地理信息資源建設

　　傳統基礎測繪因為技術(shù)條件和經(jīng)濟條件限制，覆蓋范圍只局限在內陸，而隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和國家戰略拓展需要，海洋、水下等區域的基礎地理信息重要性越來(lái)越凸顯。中長(cháng)期規劃明確提出，要實(shí)現“全球覆蓋、海陸兼顧”。這意味著(zhù)，新型基礎測繪的覆蓋范圍要完成從陸地到海洋，從水上到水下，從地上到地下的拓展。同時(shí)，要不斷增加相關(guān)重要地理信息要素。12個(gè)省級規劃中提出要建立全?。ㄗ灾螀^）地理空間信息大數據應用中心，約占省樣本總量的76.2%，這些省分別是河北、山西、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、山東、河南、湖南、四川、陜西、甘肅。在地理信息覆蓋范圍上，除山西、西藏外，大多數?。ㄗ灾螀^）的規劃都提到要實(shí)現陸海一體化的多維基礎地理信息數據的全覆蓋。所有的沿海省份都將近海海域、重點(diǎn)海域、海島（礁）、沿海灘涂等地理信息獲取作為“十三五”期間的重點(diǎn)工程，包括河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西8??；內陸省份則都將行政區域范圍內的重要水域的水下地理信息資源獲取作為重點(diǎn)任務(wù)。河北、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、四川、陜西等12個(gè)省提出要進(jìn)行水下地形測繪，占省樣本總量的57.1%；河北、江蘇、浙江、福建4省計劃將在“十三五”期間使基礎測繪的工作范圍從室外延伸到室內，將開(kāi)展對重點(diǎn)區域和特定場(chǎng)所的室內空間測繪；地下空間地理信息獲取和新的要素拓展也得到很多省的關(guān)注，河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、四川、陜西、寧夏等13?。ㄗ灾螀^）在規劃中提出將推進(jìn)城市地下管線(xiàn)及地下空間設施測繪與更新工作；另有河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣西、四川、云南、甘肅、青海、寧夏等15省將在“十三五”期間進(jìn)行全景三維場(chǎng)景的構建，約占總樣本量的71.4%。

　?、刍A地理信息的維護更新

　　中長(cháng)期規劃指出，新型基礎測繪的重要特征之一是“聯(lián)動(dòng)更新”。地理信息的更新是為了保持數據的現勢性。由于財政投入有限，傳統基礎測繪一般采取按周期定期更新的方式。經(jīng)濟發(fā)達省份更新時(shí)間較短，而欠發(fā)達省份通常更新時(shí)間都比較長(cháng)。為了加快數據的更新，很多省份開(kāi)始每年按要素更新基本比例尺地形圖。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，對地理信息的現勢性要求也越來(lái)越高，多數省份在分析新需求、新形勢時(shí)都提到數據的高效更新、快速更新、準實(shí)時(shí)更新等。要實(shí)現這個(gè)目標，很多省都提出了不同層級比例尺地形圖的聯(lián)動(dòng)更新，這也是在現階段管理體制和技術(shù)條件下能實(shí)現的可行方式。

　　從調研結果看，樣本所有21?。ㄗ灾螀^）都計劃在“十三五”期間完善基礎地理信息更新維護機制，河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、甘肅、青海等14?。ㄗ灾螀^）提出將采用聯(lián)動(dòng)更新的方式，約占省樣本總量的66.7%，例如浙江省數據更新近期目標采用了“逐級推送、聯(lián)動(dòng)更新”的方式，建立快速更新生產(chǎn)技術(shù)體系。湖南省采用“統一數據庫時(shí)態(tài)+年度動(dòng)態(tài)更新+省市縣三級聯(lián)動(dòng)更新”為主要思路的更新維護方案。吉林省提出按照“統一設計、共同投入、級聯(lián)更新、成果共享”的思路進(jìn)行數據的維護更新。尤其值得一提的是，江蘇省計劃將在“十三五”期間實(shí)現由單一比例尺更新向多比例尺聯(lián)動(dòng)更新的轉變，并提出將發(fā)展智能測繪，重點(diǎn)研究志愿者地理信息采集等技術(shù)，以實(shí)現地理信息數據更新模式的創(chuàng )新?？梢钥闯?，江蘇省數據更新思路更為接近新型基礎測繪的理想模式，采用互聯(lián)網(wǎng)大數據和基于移動(dòng)基站高清攝像的地理信息數據更新模式。

　　從以上模式可以看出，省、市、縣聯(lián)動(dòng)更新成為“十三五”期間的地方基礎地理信息數據的主要更新模式，而“志愿者+網(wǎng)絡(luò )化”實(shí)時(shí)更新將成為未來(lái)新型基礎測繪的更新方向，也體現了新型基礎測繪“開(kāi)放共享”的特點(diǎn)。在這方面，江蘇、浙江等省的實(shí)踐顯然走在了各省前面。

　　新型基礎測繪最終要實(shí)現“一次采集，聯(lián)動(dòng)更新”，要建立一個(gè)全國統一的數據庫。從上文可知，大多數省都提出要建立統一的大數據中心，而在這種理念下地理實(shí)體編碼技術(shù)的運用成為實(shí)現這一目標的關(guān)鍵?！坝玫乩韺ο蠼M織空間數據，并賦以唯一的地理實(shí)體標識，即地理實(shí)體編碼，則可以建立不同比例尺空間數據之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現同一地理對象在空間數據庫中的多比例尺集成管理，進(jìn)而實(shí)現多尺度表達空間數據聯(lián)動(dòng)更新?！盵1] 在規劃中明確提出要開(kāi)展地理實(shí)體編碼技術(shù)試點(diǎn)的有江蘇、浙江和湖南等省。此技術(shù)的成熟性和實(shí)際可操作性仍需要進(jìn)一步跟進(jìn)研究。

　?、墚a(chǎn)品體系和服務(wù)模式

　　中長(cháng)期規劃綱要在重點(diǎn)任務(wù)中提出，“按照新型基礎測繪的要求，持續推進(jìn)基礎測繪生產(chǎn)模式、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式等方面的創(chuàng )新?！睒颖局腥渴〖壱巹潱ü?1個(gè)）提出將要豐富和完善地理信息產(chǎn)品服務(wù)體系，大多數?。ㄗ灾螀^）提到目前面向大眾的地理信息產(chǎn)品比較單一，實(shí)用性和開(kāi)放性不高，計劃在“十三五”期間以各地需求為導向，構建完善的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與應用體系。另河北、黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖南、四川、西藏、甘肅、青海等10?。ㄗ灾螀^）提出將采取產(chǎn)品定制服務(wù)，以滿(mǎn)足公眾的個(gè)性化需求。浙江、湖南等省提出，新型基礎測繪產(chǎn)品包括各類(lèi)地圖、數據庫、地理信息應用系統、移動(dòng)端APP等。在新型基礎測繪重點(diǎn)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)上，河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣西、四川、云南、甘肅、青海、寧夏等15省都提到三維實(shí)景相關(guān)產(chǎn)品。除西藏之外，其他所有省、市規劃都將建立統一的時(shí)空信息云平臺列為規劃的主要任務(wù)或重點(diǎn)實(shí)施項目。

　?、莨芾眢w制機制

　　新型基礎測繪目標的實(shí)現，離不開(kāi)對現有基礎測繪管理體制機制的調整，這從調研情況中也得到充分說(shuō)明。幾乎所有規劃都指出要健全機制體制，其中18個(gè)?。ㄗ灾螀^）（除西藏、陜西、寧夏）提出要建立健全省、市、縣三級地理信息資源聯(lián)動(dòng)共享機制，占省樣本總量的85.7%。幾乎所有規劃樣本都提到將加強部門(mén)之間的協(xié)作，建立部門(mén)間共建共享機制，提升地理信息資源共享水平。另外在投入機制方面，內蒙古、遼寧、吉林、福建、河南、湖南、廣西、云南8個(gè)?。ㄗ灾螀^）規劃提出要將社會(huì )資本引入測繪地理信息事業(yè)的發(fā)展中，形成多元化投入模式，占省樣本總量的38.1%。

　　3.目前新型基礎測繪建設存在的問(wèn)題

　　從各省“十三五”規劃的內容可以看出，各省對新型基礎測繪建設以及測繪地理信息事業(yè)“5+1”總體布局并沒(méi)有完全理解到位。主要體現在以下幾個(gè)方面。

　?、俨糠质祿杉蜕a(chǎn)模式并沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化

　　按照中長(cháng)期規劃的要求，新型基礎測繪的數據采集和生產(chǎn)比較理想的模式是基于地理實(shí)體編碼，一次采集，能采盡采，動(dòng)態(tài)更新，建立無(wú)比例尺數據庫。將無(wú)比例尺建庫和按比例尺出圖有機結合起來(lái)。這種模式打破了傳統按比例尺劃分各級測繪地理信息部門(mén)行政職能的管理模式，也顛覆了原有的數據庫結構和技術(shù)標準體系，是基礎測繪未來(lái)發(fā)展方向，雖然真正實(shí)現需要五年甚至更長(cháng)時(shí)間，但是在“十三五”時(shí)期需要盡快啟動(dòng)建設。從各地“十三五”規劃內容來(lái)看，只有小部分省確定了基于地理實(shí)體編碼的技術(shù)和數據采集，大多數省的地理信息采集和數據庫建設仍然按照現在比例尺劃分標準進(jìn)行，基礎測繪成果也主要是現有的產(chǎn)品。比如，仍然有很多省提到不同比例尺地形圖的不同更新周期等，尤其是中西部省份，目前很多仍沒(méi)有完成1:1萬(wàn)地理信息的全覆蓋，因此在“十三五”期間，仍將1:1萬(wàn)，1:5000地地理信息的獲取和更新作為重要內容，主要按照現有的生產(chǎn)組織模式來(lái)開(kāi)展，包括外業(yè)調繪、4D產(chǎn)品生產(chǎn)、入庫等。仍停留在不同形式的地圖產(chǎn)品和服務(wù)的研究和生產(chǎn)。

　?、诓糠质祿旖◣炖砟顩](méi)有變

　　正如上文分析，新型基礎測繪數據庫的建設是對傳統的顛覆，數據庫的邏輯結構、標準體系都和原來(lái)有顯著(zhù)的差別。傳統的數據庫主要根據最后出圖的要求進(jìn)行要素取舍、采集和建庫，而新型基礎測繪則將地理信息采集和可視化或制圖表達相互分離，采集主要根據影像數據或者其他資料的信息來(lái)確定采集內容，按照“能采盡采”的原則進(jìn)行采集，而在應用時(shí)則根據不同的要求，對要素進(jìn)行選擇、綜合和可視化，形成所需要的產(chǎn)品系列[1]。而從目前地方規劃的內容來(lái)看，各地的數據庫建庫仍然是制圖數據模型，以不同比例尺地形圖來(lái)建立數據庫，不同數據庫之間標準不同，相互獨立，這和新型基礎測繪的要求是大相徑庭的。

　　只有個(gè)別?。ㄗ灾螀^）將在“十三五”期間建設基于地理實(shí)體編碼的基礎地理信息資源庫，分別為江蘇、浙江、甘肅和寧夏，約占省樣本總量的19.0%。從兩個(gè)數據說(shuō)明，多數省意識到目前數據庫的局限性，并都有著(zhù)建立統一數據庫的強烈意愿，但是在數據庫的具體建設理念和操作事實(shí)上，大多數并沒(méi)有相關(guān)的思路。

　?、鄱鄶凳π滦突A測繪產(chǎn)品和多樣化定制服務(wù)實(shí)現途徑不明確

　　中長(cháng)期規劃要求，“以現代測繪基準體系和數字地理空間框架為主要成果內容，提供滿(mǎn)足多樣化需求的定制服務(wù)?！薄鞍凑招滦突A測繪的要求，持續推進(jìn)基礎測繪生產(chǎn)模式、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式等方面的創(chuàng )新?！蹦敲?，新型基礎測繪的產(chǎn)品體系和服務(wù)模式與目前比較，將更加強調以需求為導向，產(chǎn)品體系要涵蓋現代基準、遙感影像、基礎地理信息、公共地圖、數據庫和平臺等，服務(wù)方式也由現在以窗口式服務(wù)為主變?yōu)榇翱谑椒?wù)、網(wǎng)絡(luò )平臺式服務(wù)、定制化服務(wù)、模塊化服務(wù)等多種模式并存的新局面。但從現有地方規劃來(lái)看，雖然各省都意識到了產(chǎn)品和服務(wù)需要創(chuàng )新和豐富，但多數省份對多樣化產(chǎn)品的理解仍然停留在創(chuàng )新地圖種類(lèi)的層面，比如，主要增加專(zhuān)題地圖、公益性地圖、領(lǐng)導工作用圖的生產(chǎn)和出版，但其實(shí)這都屬于公共地圖這類(lèi)產(chǎn)品的范疇，產(chǎn)品體系應該包含多類(lèi)產(chǎn)品形式，每一類(lèi)又有多種產(chǎn)品，各地對此都沒(méi)有明確的說(shuō)明和規劃。服務(wù)模式方面，到底應該包含哪些內容，服務(wù)模式需要進(jìn)行哪些拓展，也沒(méi)有相關(guān)的信息。大家對基礎測繪的服務(wù)應該由標準化向定制化轉型形成了共識，要以需求為導向，推進(jìn)供給側改革，而定制化服務(wù)該如何開(kāi)展，則都比較模糊，這樣在實(shí)踐中無(wú)法操作，不利新型基礎測繪的開(kāi)展。

　?、懿环蠝y繪地理信息“5+1”總體布局

　　在2016年4月份在蘇州召開(kāi)的新型基礎測繪研討會(huì )上，王春峰副局長(cháng)提出了“5+1”測繪地理信息事業(yè)總體布局，要求“努力形成以新型基礎測繪、航空航天遙感測繪、全球地理信息資源建設為主要內容的基礎保障服務(wù)，以及以地理國情監測、應急測繪為主要內容的深度融合服務(wù)，打造相互配合、互為補充的公益性服務(wù)格局?！睅状髽I(yè)務(wù)之間應該是相互配合、互為補充的關(guān)系，因此，在生產(chǎn)模式上，業(yè)務(wù)體系設計上，標準規范上，都要考慮幾大業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，保持各自特色，避免重復建設，實(shí)現資源的有效整合。綜觀(guān)目前各地方的規劃內容，目前一般將地理國情監測和應急測繪等業(yè)務(wù)作為基礎測繪組成部分（占樣本的83%），并沒(méi)有意識到這些業(yè)務(wù)之間的根本區別，也并未考慮不同業(yè)務(wù)之間在生產(chǎn)組織、業(yè)務(wù)標準等方面的統籌。從根本上說(shuō)，這五大公益性業(yè)務(wù)都是獲取地物的空間地理信息，分析不同地物之間的空間關(guān)系及其變化，因此，在生產(chǎn)模式、技術(shù)體系等方面會(huì )存在若干一致部分，若不提前做好統籌考慮，將可能造成重復建設和資源浪費。

　?、萆a(chǎn)組織模式?jīng)]有變

　　中長(cháng)期規劃在重點(diǎn)任務(wù)部分，明確了要“按照新型基礎測繪的要求，持續推進(jìn)基礎測繪生產(chǎn)模式、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式等方面的創(chuàng )新?！毙滦突A測繪按照生產(chǎn)服務(wù)流程和技術(shù)體系可以分為數據獲取與處理、數據集成與融合、數據分析與挖掘三大部分。根據以上新的生產(chǎn)的流程劃分和特點(diǎn)，要處理好兩大組織模式問(wèn)題。一是縱向上，要形成按要素、對象、區域的立體式組織分工，形成分工明確、地域性強的新型基礎測繪隊伍架構；二是橫向上，需要建立協(xié)同共享，社會(huì )參與的生產(chǎn)組織新方式，要建立部門(mén)數據匯交、測繪集成融合、社會(huì )眾籌參與的共建共享采集更新方式。而從各省規劃中，并沒(méi)有看到相關(guān)的布局和考慮。多數省都提出要按照新型基礎測繪的要求，探索建立適應新形勢的生產(chǎn)組織體系，但是具體如何構建，主要包括哪些方面，需要進(jìn)行哪些變革，都沒(méi)有明確的說(shuō)明?？梢钥闯?，各省在新型基礎測繪的整體體系考慮上，仍在初級探索階段，并沒(méi)有具體措施。

　　三、對下一步推進(jìn)新型基礎測繪工作的建議

　　綜觀(guān)各省基礎測繪“十三五”規劃內容，可以看到新型基礎測繪建設目前還處于探索和研究階段，只有廣集智慧，整體謀劃，積極試點(diǎn)，分步實(shí)施，才能穩妥地實(shí)現中長(cháng)期規劃所明確的2030年的建設目標。

　　1.加快推進(jìn)現有工作，快出成果

　　一是要深化研究，盡快完成頂層設計。目前各省對各地對新型基礎測繪的具體建設和實(shí)現路徑仍然比較模糊。數據庫如果構建？聯(lián)動(dòng)更新怎樣實(shí)現？志愿者信息采集模式是否可以引入到基礎地理信息采集？新型基礎測繪的產(chǎn)品體系和服務(wù)模式應該是怎樣的？未來(lái)的標準體系如何重新構建？這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步加深研究，系統謀劃。國家局2016年工作要點(diǎn)已經(jīng)明確指出要“研究制定新型基礎測繪體系改革方案?！辈⒁呀?jīng)由局領(lǐng)導牽頭開(kāi)展新型基礎測繪的相關(guān)研究。建議在出版專(zhuān)著(zhù)的同時(shí)，同步出臺頂層設計方案。頂層設計方案要明確建設目標、重點(diǎn)任務(wù)、力量布局和體制機制，確定管理模式、生產(chǎn)方式、產(chǎn)品形式、服務(wù)模式的結構性改革任務(wù)等。要明確改革時(shí)間表，進(jìn)行可行性評估和實(shí)踐檢驗，要具有科學(xué)性、針對性和可操作性。二是加快試點(diǎn)。選擇若干地區和單位開(kāi)展試點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)新型基礎測繪體系建設?？梢愿鶕壳案鞯貐^已經(jīng)開(kāi)展的新型基礎測繪的相關(guān)規劃情況，選取有代表性的省、市，并逐步將試點(diǎn)經(jīng)驗推廣到更多的地區，在試點(diǎn)中不斷總結和完善，最終形成全國性的方案。尤其要注重標準先行的原則，在試點(diǎn)中確定好標準規范。在新型基礎測繪的采集更新等試點(diǎn)中，要注重與其他業(yè)務(wù)、其他部門(mén)之間的標準銜接，這是今后基礎測繪服務(wù)應用的重要基礎。

　　2.加強宣貫，統一全國思想認識

　　新型基礎測繪是未來(lái)基礎測繪的發(fā)展方向，尤其在數據庫建設、數據更新、生產(chǎn)服務(wù)等方面都和傳統有重要的差別。如果不在全國形成共識，很容易出現在改革過(guò)程中不一致或者不徹底的情況，因此，要加強對相關(guān)管理人員的培訓，保持其知識和理念的更新?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)辦專(zhuān)欄的形式，在測繪系統報紙、雜志、微博、微信等重要宣傳平臺宣傳相關(guān)的思想；在試點(diǎn)完成后，針對形成的頂層設計書(shū)開(kāi)辦主題講座或培訓班，詳細解釋和說(shuō)明新型基礎測繪的主要建設任務(wù)和目標等；選取在試點(diǎn)工作中成功的省市案例，發(fā)放到各省進(jìn)行學(xué)習。另外，發(fā)展中心計劃建立測繪地理信息智庫，建議充分發(fā)揮智庫的平臺作用，在繼續深化新型基礎測繪研究的同時(shí)，在智庫平臺上進(jìn)行廣泛宣傳。通過(guò)多種形式和渠道，盡快統一全國思想認識，形成改革轉型合力，推動(dòng)新型基礎測繪體系盡快建成。

　　3.召開(kāi)全國新型基礎測繪研討會(huì )

　　思想的交鋒總是可以迸發(fā)出智慧的火花。一場(chǎng)高質(zhì)量、高規格的研討會(huì )的召開(kāi)，可以收獲很多新的思想，可以讓問(wèn)題更明確并得到廣泛共識。2016年4月在蘇州召開(kāi)的新型基礎測繪研討會(huì )就收到了很好的效果，對于推進(jìn)新型基礎測繪的研究起到了重要作用。建議在2017年選擇適當時(shí)間，由國家局召開(kāi)更大范圍、更廣領(lǐng)域的新型基礎測繪研討會(huì )，通過(guò)總結“十三五”開(kāi)局之年在新型基礎測繪建設探索中取得的成績(jì)，交流存在的問(wèn)題，探討下一步建設思路，為測繪地理信息全行業(yè)全系統明確方向，統一認識，更好更快推進(jìn)新型基礎測繪建設。